Kamu di sini. Artikel ini menjelaskan bagaimana, percaya atau tidak, AS biasa bertindak sebagai kekuatan moderat dalam negosiasi utang negara. Kini setelah Amerika menyerahkan perannya kepada kreditor swasta, peminjam yang berada dalam kondisi tertekan mendapatkan perlakuan yang lebih kasar.
Oleh Martin Guzman, Profesor, Sekolah Hubungan Internasional dan Masyarakat Universitas Columbia; Profesor Uang, Kredit, dan Perbankan Universitas Nasional La Plata; Maia Colodenco, Direktur, Divisi Inisiatif Global Suramericana Vision; dan Anahí Wiedenbrüg, Peneliti Universitas Amerika Latin untuk Ilmu Sosial. Awalnya diterbitkan di VoxEU
Banyak negara berkembang saat ini menghadapi kesulitan utang, dan restrukturisasi utang negara sering kali tertunda. Komposisi utang negara berkembang telah bergeser dari kreditor Paris Club ke pemberi pinjaman swasta. Kolom ini berpendapat bahwa asimetri dalam koordinasi antara kreditor swasta dan debitur negara berkembang mempunyai implikasi ekuitas dan efisiensi. Kreditor swasta seringkali lebih terkoordinasi dan mampu mengambil keuntungan dari kekuasaan, hal ini menunjukkan bahwa pasar utang negara tidak kompetitif secara sempurna. Contoh sejarah seperti Cartagena Group pada tahun 1980an memberikan contoh yang berguna mengenai bagaimana koordinasi peminjam dapat berjalan dalam praktiknya.
Setelah dua guncangan eksternal besar-besaran baru-baru ini, yaitu pandemi Covid-19 dan pengetatan moneter di negara-negara maju setelah perang di Ukraina, banyak negara berkembang saat ini menghadapi kesulitan utang. Meskipun ada inovasi kebijakan tertentu sejak pandemi ini, termasuk Kerangka Umum untuk Perlakuan Utang di luar Inisiatif Penangguhan Layanan Utang (DSSI), Arsitektur Utang Internasional (IDA) masih belum memadai untuk mendukung negara-negara yang menghadapi masalah keberlanjutan utang, dan restrukturisasi utang negara terus berlanjut. terjadi ‘terlalu sedikit dan terlambat’. Konsekuensi sosial dari krisis utang negara melampaui kepentingan akademisi dan pembuat kebijakan. Dalam lokakarya baru-baru ini di Akademi Kepausan Ilmu Sosial, Paus Fransiskus menyerukan pembentukan mekanisme multinasional untuk penyelesaian krisis utang negara (Paus Fransiskus 2024; lihat juga Guzman dan Stiglitz 2016).
Dalam konteks ini, melihat kasus-kasus kerentanan utang yang meningkat di masa lalu dapat memberikan pencerahan, karena sejarah menyoroti kekhasan struktur insentif IDA saat ini. Krisis utang Amerika Latin pada tahun 1980an adalah salah satu contohnya. Sejak itu, banyak perubahan dalam komposisi utang negara-negara berkembang, termasuk peningkatan utang kepada kreditur non-Klub Paris, dan peningkatan utang obligasi swasta sebagai sumber pembiayaan yang signifikan, yang kini mencapai 47% dari total utang negara-negara berkembang. total utang di pasar negara berkembang dan negara berkembang (EMDEs) (Colodenco et al. 2023).
Pendekatan yang ada saat ini terhadap penyelesaian krisis utang, dan keterlibatan AS di dalamnya, juga mencerminkan perubahan signifikan. Selama krisis utang Amerika Latin, Amerika Serikat memegang kendali atas sebagian besar kesepakatan utang yang dicapai, dan menyebut rencana restrukturisasi sebagai ‘Baker Plan’ (menurut Menteri Keuangan James Baker) dan ‘Brady Plan’ (menurut Menteri Keuangan Nicholas Brady). Mantan Ketua Federal Reserve Paul Volcker (1979-1987) tidak meragukan peran sentral AS sebagai pembuat kesepakatan, ketika dengan berani mengatakan kepada New York Times, “Saya tidak tahu menurut Anda siapa yang membuat semua kesepakatan itu; saya dulu.” (Makoff 2024, hal.39) Keterlibatan AS selaras dengan kepentingannya: di era pinjaman sindikasi, sistem perbankan AS secara sistemik terpapar pada potensi gagal bayar (default) negara-negara Amerika Latin.
Laporan Badan Intelijen Pusat (CIA) tahun 1986 yang diungkapkan juga menunjukkan peran AS dalam memutus koordinasi debitur pada tahun 1980an: Terutama dimotivasi oleh “kurangnya daya tawar mereka dengan bank-bank internasional,” menurut laporan CIA, pihak asing dan bank asing para menteri keuangan dari 11 negara Amerika Latin bertemu di Cartagena, Kolombia, pada bulan Juni 1984 untuk secara resmi membentuk sebuah kelompok yang mereka harapkan dapat membantu memperkuat posisi negosiasi mereka dalam kaitannya dengan bank internasional. Menurut makalah kami baru-baru ini (Guzman dkk. 2024), Grup Cartagena dapat dikatakan telah menunjukkan potensi untuk membantu debitur memberikan pengaruh baik ex-ante (berdampak positif pada IDA) maupun ex-post (berkontribusi pada restrukturisasi yang lebih adil dan efisien. hasil). Meskipun Grup Cartagena berumur terlalu pendek untuk dapat memberikan pengaruh yang signifikan terhadap IDA, aktivitas Grup tersebut menunjukkan potensi kekuatan koordinasi peminjam yang lebih besar.
Saat ini, AS mengambil pendekatan yang lebih jauh sehubungan dengan negosiasi antara debitur negara yang mengalami kesulitan dan kreditor swasta. Setelah apa yang dirasakan oleh banyak anggota Kongres dan anggota Kongres dari Partai Republik sebagai pemberian dana talangan (bailout) yang terlalu banyak dari IMF kepada kreditor swasta di negara-negara berkembang dan berkembang, Departemen Keuangan AS di bawah pemerintahan George W. Bush menyatakan bahwa mereka akan membiarkan “pemerintah yang berdaulat dan para kreditornya […] menentukan persyaratannya sendiri,” dan meminta IMF mundur dari perundingan, tanpa harus melakukan restrukturisasi “tanpa keterlibatan kelompok atau panel pusat” (Taylor 2002).
Pertanyaan yang timbul adalah apakah mundurnya AS sebagai pembuat kesepakatan utama di IDA telah menghasilkan persaingan yang lebih seimbang antara debitur negara berkembang dan negara berkembang dan kreditur swasta mereka. Dalam Guzman dkk. (2024), kami berpendapat bahwa hal tersebut tidak terjadi. Kami menunjukkan bahwa kreditor swasta mempunyai pengaruh yang signifikan dalam membentuk IDA saat ini. Pada tahun 1970an, bank-bank di negara maju berhasil membangun mekanisme koordinasi yang bertahan hingga saat ini. Dari London Club hingga International Capital Market Association dan Institute of International Finance, kreditor swasta telah berhasil membentuk lembaga untuk berkoordinasi guna memajukan kepentingan mereka. Tidak ada tingkat koordinasi yang serupa di antara para debitur negara, terutama karena adanya insentif jangka pendek yang dihadapi oleh pemerintah debitur.
Dalam Guzman dkk. (2024), kami berpendapat bahwa asimetri tingkat koordinasi antara kreditor swasta dan debitur EMDE mempunyai implikasi keadilan dan efisiensi, baik ex-ante maupun ex-post (lihat Tabel 1). Dimensi ex-ante mengacu pada kapasitas kreditor swasta untuk membentuk aturan IDA, yang mengatur siklus utang. Dimensi ex-post mencakup kemampuan kreditor swasta untuk mempengaruhi hasil dan proses restrukturisasi utang. Karakteristik tertentu dari sistem ini memiliki pertimbangan ekuitas dan efisiensi pada saat yang sama – misalnya, tingkat pra-penilaian kompensasi sebesar 9% yang menyebabkan gagal bayar imbal hasil obligasi berdasarkan Undang-undang Negara Bagian New York, yang kini sedang dibahas di badan legislatif New York, tidak hanya berdampak pada distribusi dampaknya menguntungkan kreditor namun juga berdampak pada insentif penyelesaian krisis utang negara, sehingga menimbulkan inefisiensi.
Tabel 1 Kapasitas kreditor swasta untuk membentuk arsitektur dan restrukturisasi utang internasional, serta dimensi ekuitas dan efisiensi
Efisiensi Ekuitas
Ex-ante: Kapasitas untuk membentuk aturan arsitektur utang internasional, yang mengatur siklus utang.
Aturan arsitektur utang internasional dan undang-undang domestik dari yurisdiksi utama peminjaman negara (terutama Negara Bagian New York dan Kota London) mencerminkan pengaruh kreditor swasta.
Contoh: Klausul default silang dan klausa akselerasi; Tingkat bunga pra-penilaian kompensasi sebesar 9% untuk utang yang menunggak berdasarkan undang-undang Negara Bagian New York (juga menyebabkan inefisiensi ex-post); pencabutan Champerty berdasarkan undang-undang Negara Bagian New York (yang mempengaruhi keseimbangan kekuasaan antara debitur dan pemegang obligasi serta antara pemegang obligasi yang kooperatif dan tidak kooperatif, yang menyebabkan inefisiensi ex-post).
Norma-norma arsitektur utang internasional sedemikian rupa sehingga tidak selalu memberi insentif pada keputusan pemberian pinjaman yang berkelanjutan dengan harapan adanya dana talangan pada saat terjadi kesulitan utang.
Contoh: Tidak ada definisi kapasitas pembayaran utang dalam kontrak utang negara yang menjelaskan keadaan umum yang membenarkan ‘premi risiko’; ekspektasi dana talangan IMF.
Ex-post: Kapasitas untuk mempengaruhi proses dan hasil restrukturisasi
Hasil: Kreditor swasta berhasil mengambil keuntungan dari debitur (pengembalian ex-post portofolio global obligasi negara eksternal lebih besar dibandingkan tolok ukur obligasi pemerintah Inggris atau AS yang ‘bebas risiko’; Meyer dkk. 2022).
Proses: Kreditor swasta cenderung mengalahkan debitur negara dalam hal daya tawar mereka selama negosiasi restrukturisasi.
Hasil: Restrukturisasi utang negara yang tidak berkelanjutan dengan kreditor swasta tertunda dan tidak memadai, yang mengakibatkan ketidakmampuan untuk memulihkan pertumbuhan ekonomi dan kemungkinan besar perlunya restrukturisasi berulang.
Proses: Sistem ini menetapkan insentif untuk menunda proses restrukturisasi dan memberikan keringanan yang tidak memadai untuk tujuan memulihkan keberlanjutan utang guna menjaga kemungkinan keuntungan jika guncangan positif terjadi dalam kontrak yang tidak lengkap.
Implikasi dari makalah ini sangat luas, baik bagi IDA dan hasil restrukturisasi utang dalam praktiknya serta bagi evolusi bidang utang negara di dunia akademis.
Pertama, sejarah bagaimana kreditor swasta berhasil membentuk arsitektur utang internasional menunjukkan bahwa koordinasi tidak harus sempurna agar efektif dalam mempengaruhi struktur dan lingkungan yang mendasari terjadinya restrukturisasi. Pengalaman koordinasi peminjam di masa lalu menyoroti sejauh mana keberadaan kelompok debitur telah mengubah dinamika kekuasaan antara kreditor dan debitur, sehingga dinamika ini tidak terlalu timpang. Isi dari koordinasi debitur tidak serta merta harus radikal, karena keberadaan kelompok itu sendiri sudah dapat menggoyahkan keseimbangan kekuasaan antara kreditor dan peminjam, serta lingkungan di mana mereka beroperasi.
Kedua, sehubungan dengan kontribusi akademisnya, makalah kami menyoroti peran kekuasaan dalam menjelaskan dampak utang negara. Kelemahan utama dalam analisis ekonomi arus utama mengenai masalah utang negara adalah ketergantungan pada model keseimbangan kompetitif. Ciri khas model tersebut adalah tidak adanya kekuasaan dalam bentuk apa pun. Mengabaikan kekuasaan bukanlah hal yang bijaksana dalam analisis utang negara.
Sebagian besar model utang negara berasumsi bahwa persamaan arbitrase mendefinisikan biaya pendanaan berdasarkan premis bahwa pasar bersifat kompetitif, dan investor netral terhadap risiko—yaitu, mereka tidak peduli antara kerugian dan keuntungan dengan ukuran yang sama. Setiap premi risiko dalam suatu transaksi merupakan kompensasi atas pengambilan risiko. Dalam kerangka konvensional, kita harus mengamati bahwa seiring berjalannya waktu, premi risiko mengkompensasi kerugian yang terkait dengan gagal bayar dan restrukturisasi dalam lingkungan berisiko—jika investor netral terhadap risiko, mereka akan menuntut kompensasi atas risiko sedemikian rupa sehingga tingkat pengembalian yang diharapkan dapat diperoleh. aset berisiko mengkompensasi biaya peluang yang diberikan oleh tingkat bunga bebas risiko.
Namun bukti terbaru menunjukkan bahwa hal ini tidak terjadi. Meyer dkk. (2022) mengumpulkan database 266.000 harga bulanan obligasi pemerintah dalam mata uang asing yang diperdagangkan di London dan New York selama 200 tahun (antara tahun 1815 dan 2016), yang mencakup hingga 91 negara. Mereka menemukan bahwa rata-rata imbal hasil riil tahunan ex-post pada portofolio global obligasi negara eksternal adalah 410 basis poin lebih tinggi dibandingkan imbal hasil ex-post obligasi pemerintah Inggris atau AS. Temuan-temuan empiris ini dengan kuat menunjukkan bahwa terdapat rente kekuasaan (power rents): memberikan pinjaman kepada negara-negara yang lebih berisiko adalah bisnis yang baik – bahkan bisnis yang lebih baik daripada memberikan pinjaman kepada negara-negara yang bebas risiko.
Ilmu ekonomi dan politik perlu mempelajari tema-tema ini dengan lebih serius, dengan mendasarkan penelitian mereka pada realitas tidak proporsionalnya kekuatan pemberi pinjaman swasta internasional dibandingkan dengan negara-negara berkembang.
Lihat posting asli untuk referensi
